Por Reinaldo Endara

Con casi el 100% de actas escrutadas, los resultados son contundentes: el sí venció al no en la consulta popular y referendo de este domingo 4 de febrero.

Al parecer es un capítulo más que se cierra en la historia política y jurídica del país, pero puede que no sea así, según lo explica Stalin Raza, abogado constitucionalista, profesor universitario y abogado en libre ejercicio profesional, quien -en un diálogo con La Caja Negra- analizó lo que representan los resultados que arrojaron las urnas, así como el panorama jurídico que surge a partir de esta jornada electoral.

¿Qué lectura dejan los resultados de la consulta popular y refrendo, en los que el sí venció al no casi dos a uno?

Hay una manifestación popular suficientemente amplia que legitima el proceso político planteado por el presidente Moreno, que consiste en una convocatoria al diálogo, en una suerte de armonización de las fuerzas políticas del país -muy polarizadas en la época del correísmo-. Ese sí es un voto de confianza para que el presidente haga ese proceso de diálogo y pacificación de las fuerzas políticas. Es apenas un punto de partida.

Ahora tienen que articularse las decisiones jurídicas, políticas y económicas que hagan viable ese nuevo pacto, esa conciliación nacional que ha convocado el presidente; y por el que simbólicamente la mayoría se ha decantado, porque es claro que la mayoría de la ciudadanía no se ha decantado por los aspectos técnicos que tienen que ver con las reformas puntuales a las leyes que se han aprobado en los anexos de las preguntas, sino que dieron un voto de confianza para que el mandatario inaugure una nueva etapa de diálogo.

Para que se aplique lo que ha decidido la mayoría, solo en el caso de las preguntas de consulta popular, ¿qué proceso debe seguir?

Las de consulta popular, que fueron las últimas dos preguntas, implican una actuación de la Asamblea y del Ejecutivo. En la pregunta 6, el Ejecutivo tiene un plazo de 15 días para enviar un proyecto de ley que derogue la Ley de Plusvalía y debe ser tratado como económico urgente, en 30 días. Es decir, 45 días después de que se promulguen los resultados por parte del Consejo Nacional Electoral (CNE), tendrá que estar aprobado ese proyecto de nueva ley.

Aquí hay que ver si el Presidente decide hacer una derogatoria de la Ley o -además- propone a la Asamblea reformas a las leyes de plusvalía que ahora existen, para darle un matiz diferente a la forma en que está regulado este tema. Esto, porque hay algunas visiones de voceros del Gobierno que han dicho que “derogando la Ley de Plusvalía vigente, queremos establecer regulaciones para controlar la especulación de la tierra”. Si es así, no alcanza con mandar un parrafito a la Asamblea para derogar la ley, sino que hay que proponer nuevo artículos, para que la Asamblea debata en esos 30 días y procese esas nuevas reformas.

En cuanto a la pregunta 7, que se refiere al Yasuní, se requiere también que la Asamblea participe, porque hizo una resolución, años atrás, sobre cuál era el área intangible y sobre cómo debía funcionar ese tema. Esa resolución deberá ser reformada para hacerla compatible con los resultados de la consulta y el Ejecutivo tendrá que hacer -al mismo tiempo- una reforma a los acuerdos ministeriales y decretos ejecutivos que fijan el área de protección del Parque Nacional Yasuní. Para esta no se establece un plazo, pero obviamente tendrán que hacerlo en el menor plazo posible.

En el tema de la Plusvalía, dice que el Ejecutivo puede agregar artículos o nuevas regulaciones, pero la gente votó por la derogatoria de la Ley, ¿qué consecuencias puede tener eso para el Gobierno?

Lo que pasa es que el texto fue planteado en el sentido de que se derogue la Ley y se establezca un proyecto de ley que regule de una nueva forma el tema de la Plusvalía, entonces, el Presidente deberá mirar cuál es el apoyo que tiene en la Asamblea, para optar por una u otra alternativa.

Si ve que no tiene una mayoría sólida como para poder -además de derogar la Ley de Plusvalía- aprobar nuevas regulaciones para controlar la especulación de la tierra, optará por la alternativa más fácil; es decir, que en cumplimiento del mandato popular, deroga la Ley y listo. Tomar la otra decisión es más complicado, porque tendrá que sumar más apoyos y adhesiones para establecer nuevas reglas que podrían ser una nueva fórmula de cálculo del impuesto, una nueva manera de calcular el tema de la ganancia extraordinaria, cambiar la noción de ganancia ilegítima por ganancia extraordinaria, por poner algún ejemplo.

En una entrevista televisiva, el presidente de la Asamblea, José Serrano, dijo que la Ley de Plusvalía no solo contempla lo que se planteó derogar en la consulta, sino que incluye muchos puntos diferentes; y que lo que se derogaría es solo lo que aprobó la mayoría de ecuatorianos. ¿Cómo funcionaría eso?, ¿qué quedaría en la ley y qué es lo que se derogaría?

No hay que empezar a jugar con el pronunciamiento popular. La gente se ha pronunciado mayoritariamente para que se derogue esa ley y es lo que debe hacerse, en su integridad y -a partir de eso- se puede plantear una nueva ley o establecer reformas a las otras normas que ahora regulan el tema de la Plusvalía, como el Cootad (Código Orgánico de Ordenamiento Territorial) para hablar de la nueva manera en que tiene que enfocarse -por parte de los gobiernos autónomos descentralizados- el cálculo del monto para el impuesto a la plusvalía.

En esta ley tampoco es que pueden solo derogar una partecita, sino todo, porque ese fue el pronunciamiento del pueblo.

¿Respecto a las preguntas del referendo, cuál sería el proceso?

Esas preguntas tienen un tratamiento diferente, porque los textos propuestos por el presidente Moreno, una vez publicados en el registro oficial entran en vigencia de forma inmediata. Es decir, entran a reemplazar los textos de la Constitución y de las Leyes.

Por ejemplo, en el caso de la pregunta 2, se reformarán y se considerarán ya cambiados los artículos 114 y 144 de la Constitución, que establecen la modalidad de la reelección de las autoridades de elección popular.

Esas no necesitan ningún plazo y rigen de aquí en adelante. Aquí también existe un eufemismo que era utilizado por los partidarios del no, porque hablaban de una supuesta retroactividad de la norma en la pregunta 2. Es verdad que técnicamente la propuesta del Ejecutivo establecía una disposición general -que no es general, sino transitoria- que decía “aquellos funcionarios que ya hayan sido reelectos a partir de la Constitución del 2008, no podrán presentarse nuevamente a la reelección en los cargos de elección popular”.

Esta norma no era necesaria, porque una vez que se establezca la reforma a los artículos 144 y 114 de la Constitución, rige para el futuro; es decir que para las elecciones del 2021 ya está vigente y en el 2021 no se podía presentar como candidato a la reelección nadie que haya sido elegido por una vez, consecutiva o no; entre ellos el ex presidente, el alcalde Nebot, varios asambleístas…

No era necesaria esa reforma, pero es un defecto técnico que no corrigió la Corte Constitucional, cuando tuvo la oportunidad de hacerlo.

Eso me lleva a comentar el rol de la Corte Constitucional en la etapa posterior a la proclamación de resultados, porque aún tiene la capacidad de hacer un control posterior de constitucionalidad. Es decir, si una persona o grupo de personas presenta una demanda de inconstitucionalidad de las enmiendas constitucionales y reformas legales que se están provocando, la Corte tendrá que pronunciarse, no sobre el fondo, pero sí sobre la forma.

¿Eso puede cambiar de alguna manera los resultados?

Los objetores de la consulta han venido sosteniendo que era indispensable contar con el procedimiento y que -según su hipótesis- el mimso estaba viciado. Hoy seguramente van a volver a la Corte y van a decir que no se ha contado con la forma, con el dictamen que tenían que dar en el procedimiento y por eso los impugnarán.

¿Qué consecuencias puede traer ese dictamen -cualquiera que sea- para los resultados de la consulta popular y referendo?

Es algo serio, porque si la Corte Constitucional decide que el dictamen de constitucionalidad era necesario y no se contó con eso, entonces la consulta sería inconstitucional y quedaría anulada. Lo que ocurre es que mientras la Corte Constitucional se pronuncia en ese tema, no se suspenden los efectos, ya están vigentes las normas, ya se van a hacer las reformas legales que deben hacerse, la Asamblea tendrá que hacer de inmediato la reforma al Código de la Democracia, para establecer los mecanismos con los que van a ser designados los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS), que serán electos por votación popular.

Eso ya tendrá que procesarse, independientemente de si hay o no gente que impugne o no ante la Corte Constitucional este tema.

¿Qué pasaría si queda anulada la consulta?

Se puede generar un caos. Yo tengo mucha expectativa sobre el pronunciamiento de la Corte Constitucional acerca de esta papa caliente que les va a regresar, porque si creíamos que con la convocatoria directa del CNE, la Corte Constitucional se lavó las manos en este tema, no es así. Va a tener que pronunciarse sobre este tema.

En ese mismo contexto, quienes promovieron el no acudieron a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y esta institución solicitó información sobre el proceso al Gobierno. En caso de que la respuesta de Ecuador no sea suficiente, ¿su dictamen puede tener alguna repercusión sobre los resultados de la consulta?

Lo que pasa es que el pedido de los objetores de la consulta consiste en que la Comisión Interamericana se pronuncie sobre unas medidas provisionales, que le están pidiendo a la Corte Interamericana. Recordemos que el sistema tiene dos instancias: la Comisión Interamericana, que es el filtro necesario para que cualquier reclamación llegue a la Corte Interamericana.

Entonces pidieron medidas provisionales. Es decir, que la Corte Interamericana le ordene al Estado suspender la consulta, lo que ya no pasó. Ahora, lo que seguramente va a ocurrir es que los objetores de la consulta deben agotar las instancias internas, que es acudir de nuevo a la Corte Constitucional y si esta no les contesta favorablemente, podrán acudir -ahora sí- no con un pedido de medidas cautelares, sino con una demanda en contra de los textos específicos de la consulta y esto tendrá que volver a la Comisión Interamericana, que no es rápida en sus pronunciamientos, para luego pasar a la Corte.

Las cortes internacionales son importantes, pero no son inmediatas y mientras tanto se producen efectos que son más difíciles de deshacer.

Sobre los resultados de la consulta, la primera pregunta es la que mayor apoyo obtuvo, con un 74% de aprobación. ¿Esta pregunta tampoco es retroactiva, es decir que no aplicaría al caso del exvicepresidente Glas, por ejemplo?

Obviamente las normas no son retroactivas y aplicarán para los casos futuros, para las sentencias que se dicten desde el momento en que se publiquen de forma oficial los resultados.

¿Cómo entender que en la pregunta sobre la no prescripción de delitos contra menores, exista un 30% de votación a favor del no?

En parte por el voto duro, que es el que estaba fincado en el grupo de afines al correísmo, que iban a votar no por todo. Así como hubo el voto duro del sí, que iban a votar sí por todo.

Llama la atención que no hay un voto duro unánime a favor del sí o del no, porque sino no se vería estas diferencias entre porcentajes de aceptación entre una y otra pregunta, lo que significa que la gente hizo un ejercicio de discernimiento al momento de votar y que no hizo la fácil de votar todo sí o todo no.

Creo que el 30% de esta pregunta tiene mucho que ver con el voto duro del correísmo y a eso se suma el voto de gente que haya reflexionado sobre el tecnicismo que implica el tema de dejar persecuciones indefinidas. Yo mismo debo confesar que soy uno de los del 30% que votó por no en esa pregunta y es un tema de conciencia y formación, porque independientemente de que me resulte odioso o no que sean imprescriptibles estos delitos, el punto para mí es que tengo un criterio absolutamente en contra el punitivismo. Entonces, por mi criterio y mi formación, no creo que deban existir persecuciones indefinidas y si a mí me preguntan, yo digo que no.

No quiero decir que esa visión mía sea generalizable o se deba imponer al resto de personas, pero -por principio- voy contra todo lo que significa persecuciones indefinidas. Sobre esto, en debates me han dicho que en los tratados internacionales no hay prescripción para delitos de lesa humanidad y yo he dicho que está muy bien que el nivel de civilización de las sociedades haya avanzado hasta eso, pero si a mí me preguntan, no me gusta que hayan persecuciones indefinidas.

¿Cómo se va a aplicar el tema de la transición del CPCCS?

El Presidente de la República tiene 20 días para enviar a la Asamblea las siete ternas -21 nombres- de las personas que propone que vayan al Consejo de Participación. La Asamblea tiene 15 o 20 días para designar a cualquiera de esas ternas y establecer a siete personas que consideran como los idóneos para ejercer esas funciones de consejeros transitorios.

Si la Asamblea no designa en ese lapso, entran los primeros de cada terna. Ese CPCCS debe posicionarse ante la propia Asamblea y entrar inmediatamente en funciones, que es cuando los actuales consejeros cesan en funciones y dejan sus cargos.

Este organismo transitorio, en seis meses, debe evaluar la gestión de los funcionarios de control, de todos los que tiene capacidad para designar, no necesariamente de los que haya designado. Por ejemplo, recién se produjo un debate en algún foro, en el que se decía que al presidente del Consejo de la Judicatura no lo pueden evaluar o suspender en funciones, porque no fue designado por el CPCCS anterior. Sí, pero el Consejo de la Judicatura como tal sí es designado por el Consejo de Participación Ciudadana, de acuerdo con la Ley del Consejo de Participación. Es decir, sí lo pueden evaluar y pueden terminar su período y así de todos, menos de la Corte Constitucional.

¿Qué entidades serán sujeto de evaluación y posible cese de funciones?

Procuraduría, Contraloría, Fiscalía, Superintendencias (todas) y Consejo de la Judicatura.

Desde el ámbito jurídico, ¿en realidad era necesaria esta consulta popular y referendo para ejecutar los cambios que se efectuarán una vez publicados los resultados oficiales?

Era necesaria desde el punto de vista político y simbólico, porque era una necesidad política del presidente Moreno de legitimar su propuesta de diferenciación de estilo y contenidos del Gobierno anterior, pero obviamente había muchas cosas que se podían haber producido vía reforma legal, desde la Asamblea. Lo que pasa es que no se sabía cuáles eran las mayorías que existían en ese momento.

Por ejemplo, si se hubiese acogido la propuesta de los objetores a la consulta, de que los miembros del Consejo de Participación pueden ser sometidos a juicio político sin necesidad de la consulta y que se los podía cesar en sus funciones -a uno o varios de ellos- es una propuesta ingenua. Nos quieren ver la cara de tontos, porque hemos visto como procesan la Asamblea y el Consejo de Administración Legislativa (CAL) los juicios políticos que se han propuesto: no hay uno, y no en el período anterior, sino en el actual.

Al exvicepresidente Glas tuvieron que proponerle dos juicios políticos y ninguno prospero. Al exministro de Educación y actual asambleísta, Augusto Espinosa, lo mismo; al presidente de la Judicatura, tampoco. Es decir, las propuestas de juicios políticos en el CAL, que está coptado por correístas, no han prosperado.

El Presidente de la República también está tomando una decisión de sobrevivencia política, porque sabe que todos los órganos de control están coptados y él necesita gobernar con órganos de control -no afines a él- pero al menos independientes.

Entonces, frente a circunstancias excepcionales, hubo que establecer decisiones excepcionales, para este caso institucional.