Han pasado nueve meses desde que Lenín Moreno asumió la Presidencia de la República y, en este tiempo, la política económica que ha implementado o intentado implementar ha sido motivo de debate, sobre todo porque no se conoce del todo cuáles son sus objetivos a alcanzar.

Si bien se habla de que el interés primordial es sacar al país de la crisis heredada del anterior régimen, el camino a seguir no se ha planteado con claridad. Al respecto, La Caja Negra conversó con el economista Diego Borja Cornejo, quien se ha desempeñado como funcionario público en ministerios e instituciones relacionadas a las finanzas y la economía, para aclarar el rumbo que toma el país para salir de la situación.

Para entrar en contexto: ¿en qué condiciones económicas recibió el país, el Gobierno de Lenín Moreno? Se habló de una mesa servida…

Lenín Moreno recibe un país en una situación económica difícil, por una serie de problemas de coyuntura y también de estructura.

En cuanto a la coyuntura, Ecuador es un país que sigue dependiendo mucho del petróleo, el cual ha venido bajando su precio en los últimos tres años. Esa disminución impacta en una economía que se acostumbró a un gasto, más allá de las posibilidades fuera del petróleo. El segundo elemento coyuntural es una deuda externa e interna pesada, porque genera esfuerzos fiscales, esfuerzos de pago de intereses, de pago de servicio de deuda, por los costos del endeudamiento: costos altos, plazos chicos.

Un tercer elemento es la dinámica de una economía lenta, no muy acelerada, lo que provoca problemas de recaudación impositiva y también genera problemas en el fisco. Entonces se comprime la actividad económica, se comprime la actividad impositiva y, por lo tanto, hay dificultades para balancear los gastos con los ingresos.

¿Esos endeudamientos -tanto internos como externos- a los que se refiere, se generaron en los 10 años de gobierno de Rafael Correa o vienen desde antes?

Generados durante el gobierno de Correa. Hay que recordar que en el año 2009, cuando estuve al frente del Ministerio Coordinador, reperfilamos completamente la deuda externa y en ese momento, la presión fiscal y para el pago de la deuda era realmente baja.

Mencionaba también otros elementos de estructura, que influyen en la situación económica del país. ¿Cuáles son?

Ecuador no se ha diversificado como país y sigue siendo básicamente un país primario-exportador, muy dependiente de mercancías primarias como el petróleo, que es una materia prima energética; y productos agrícolas primarios como el banano, cacao, café, flores; y también acuícolas como el camarón o el atún.

No es un país que ha diversificado productos ni mercados.

Habría que añadir los problemas políticos y económicos más graves. Tenemos una situación de empleo muy severa: 6 de cada 10 ecuatorianos tienen trabajo inadecuado o desempleo.

Tenemos un problema de postergación del agro muy complicada: la mayor parte de gente que se encuentra en situación de pobreza está en el campo.

También hay una situación de exclusión financiera de enormes sectores de la población: la mitad de la población no está bancarizada, está excluida del sistema financiero.

Todo eso implica una situación de mal vivir, es decir, malos servicios de salud… por ejemplo, no tenemos resuelto el problema de la seguridad social y más bien el IESS está en serias dificultades y eso contribuye a mirar en conjunto el panorama.

¿Por qué no se ha dado esa diversificación? Durante el Gobierno anterior se habló de un cambio de la matriz productiva y se invirtieron fuertes sumas -algunas incluso con sobreprecio- en varias megaobras… ¿funcionó?

Sin duda funcionó y eso vale ponerlo en el lado positivo. El Ecuador del año 2017 tiene un stock, un capital mucho más grande que del año 2007. Es decir, todo lo que se ha construido en estos 10 años: hidroeléctricas, carreteras, canales de riego, carreteras secundarias, puertos, infraestructura turística en algunos casos, entre otras cosas, generan un stock de capital mayor…

¿Con toda esa infraestructura se logró el cambio de la matriz productiva?

Obviamente no se ha logrado un cambio de matriz productiva, porque seguimos dependiendo de los mismos productos y de los mismos mercados; no se hizo una diversificación tecnológica. Cabe recalcar que ahí hay una corresponsabilidad entre el Gobierno y la empresa privada. Recordemos que uno de los beneficiarios importantes de la enorme inversión pública de los últimos 10 años es la empresa privada. La pregunta es: ¿dónde están esas inmensas utilidades que tuvieron?, porque no están invertidas en diversificación tecnológica, diversificación productiva, en generación de nuevos productos, de nuevos servicios o en nuevos mercados. Eso no hay.

El Ecuador se ha acomodado a una situación de país primario y -en muchos casos- de buscadores de renta: gente que se acostumbra a un “entrismo” en el Estado, para beneficiarse temporalmente de los grandes ingresos que puede tener en corto tiempo.

Así recibió el país el Gobierno actual, pero ya han pasado casi nueve meses de mandato. ¿Qué medidas económicas ha tomado el régimen para solucionar esta situación?

Ha hecho algunas cosas relevantes y otras no muy relevantes. La más importante es no haber entrado en una dinámica de ajuste severo, porque hay sectores que están presionando al Gobierno para que haga ajuste y estabilización de vieja usanza, y eso sería desastroso para el Ecuador. Esa política ha quebrado a países en América Latina y en Europa. No haber cedido a esas presiones es aplaudible.

Ahora, no haber tomado medidas más fuertes e importantes es lo que hay que cuestionar. Por ejemplo, un reperfilamiento drástico de la deuda, que no hay todavía. El Gobierno ha anunciado que lo va a hacer y que está trabajando en ello, pero no lo ha hecho.

Otra cosa puede ser una modificación del esquema de gastos e inversiones. Yo no soy partidario de disminuir el gasto y la inversión, soy partidario de priorizar gastos e inversión, porque un gasto priorizado genera dinamismo en la economía y a su vez inversión, empleo y consumo. Eso aún no lo vemos.

Tampoco se ha hecho una política activa de intervención en sectores importantes, como los agrícolas de exportación o de consumo doméstico alimentario, de seguridad alimentaria. Además, hay una banca pública que no funciona como un instrumento potente, un Banco Central que no actúa con todos los instrumentos capaces para generar buena gestión monetaria de la liquidez.

El Presidente ha anunciado que dará a conocer en los próximos días nuevas medidas o un programa económico más integrado. Ojalá así sea, pero no se ve una integración entre los objetivos económicos a cumplir y los instrumentos que podría tener para lograr esos objetivos. Más bien son medidas fraccionadas o parches en algunos casos…

¿Entonces, el Gobierno no cuenta con una política económica clara?

Ni clara, ni integrada. Quizás el problema más grave es la falta de integración y de globalidad. La política económica no puede ser dividida como se divide la administración pública, en donde hay diferentes ministerios. Otra cosa es la política integrada, que implica un acuerdo institucional para que vayan de la mano, tanto las políticas orientadas a lo macroeconómico como las que están orientadas a lo productivo.

En estos meses el Gobierno ha emitido bonos soberanos en dos o tres ocasiones. ¿En qué consisten esos bonos y en realidad representan una salida económica para el país?

Tampoco tienen muchas alternativas. El Gobierno del presidente Moreno recibió un país con una necesidad de financiamiento muy grande, entre el 8% ó 9% del Producto Interno Bruto (PIB); lo que genera una necesidad importante de financiamiento. No generar endeudamiento habría significado conducir a la economía a una quiebra más grande. Entonces, necesitaba generar financiamiento.

Quizás la última emisión de bonos -es importante decir- es con un costo financiero bastante menor del que se venía acostumbrando el país en los últimos años, que era de hasta el 11%. En este caso es del 7.8%, que aún no es adecuado para la economía ecuatoriana, porque sí se podría obtener un endeudamiento menos costoso.

¿Cómo se podría obtener ese endeudamiento menos costoso?

En este momento hay liquidez en los mercados internacionales y nuevos instrumentos financieros. Hay cosas que la economía ecuatoriana no ha puesto todavía en valor, porque se ha acostumbrado a tener una línea de funcionamiento dentro de lo usual, como suelo decir: “el pensamiento solo dentro de la caja” y es necesario salir de la caja para acceder a fondos de inversión, a modalidades de inversión, a instrumentos financieros que podrían reducir los costos, aumentar los plazos y orientarse a sectores de la economía más dinámicos.

¿Usted sugiere que el Gobierno debe ser más arriesgado en el tema económico?

Más que arriesgarse creo que falta precisar los instrumentos y hacer gestión de búsqueda de financiamiento “fuera de la caja”.

Hace pocos días, el Ministro de Finanzas anunció la posibilidad de ingresar a los eurobonos con unos $500 millones, para atender las necesidades financieras del déficit fiscal. ¿ uál es la dinámica de los eurobonos? y ¿cuáles son esas necesidades del déficit fiscal?

La necesidad de financiamiento es muy grande. Para el 2018, el orden de financiamiento que adquiriría la economía ecuatoriana está en los $8.500 millones… con una emisión de $500 millones en el mercado europeo generaría un alivio dentro de esa cifra que se necesita.

Creo que sería interesante para el país explorar la posibilidad de emitir eurobonos, porque sería el acceso a nuevos mercados de financiamiento, no a los que hemos estado acostumbrados en los últimos años.

El Ministro Carlos de la Torre también dijo que se necesitarían unos $8.000 millones de dólares y que se terminarían pagando algo más de $4.000 millones en amortizaciones. Además, que el financiamiento neto presupuestado para el 2018 es de $3.900 millones. ¿Cómo se entienden estas cifras?

Lo que tenemos que pagar por el servicio de deuda son $4.000 millones, entre intereses y capital; y lo que necesitamos en conjunto para la economía son $8.000 millones. De esos $8.000 millones, $4.000 se van al pago de servicio de deuda. Y los $4.000 millones que quedan son para financiar inversión, porque -de acuerdo a la Constitución- el financiamiento externo debe orientarse exclusivamente a inversión.

De lo que usted conoce, ¿sí se utiliza ese financiamiento externo para inversión o también se usa para gasto corriente, como lo han señalado algunos analistas?

Depende cómo usted lo quiera ver. Se reciben $4.000 millones y los destina a una obra de inversión específica, como una hidroeléctrica o una carretera. Eso es inversión, pero tenemos que en el largo plazo, esa inversión entra en valor, produce y genera el suficiente ingreso económico al país, para poder pagar esa deuda con la cual se hizo la obra. Más o menos esa es la percepción de la deuda para inversión.

Ahora, el momento en que el dinero ingresa al Estado, el Estado tiene distintos tipos de ingresos: impuestos, de deuda, entre otros, por lo tanto puede utilizar cantidades semejantes en las necesidades del gasto corriente, lo que puede incluir los rubros que deben cubrir cada mes, como planillas laborales, insumos para la administración pública, etc… Ahí no se puede decir qué dinero va a dónde, por eso el concepto de dinero fungible: entra en una misma caja y se utiliza.

Lo que hay que garantizar es que esos $4.000 millones que entraron para inversión -según el ejemplo que estamos utilizando- se gasten en inversión, de forma que amplíen el capital y permitan cubrir el endeudamiento en el largo plazo.

¿Qué medidas considera que deberían tomarse para sacar al país de este momento crítico?

Yo le envié una carta al Presidente con algunas medidas que deberían implementarse. Lo primero es poner claramente los objetivos por delante de los instrumentos, es decir, cuáles son los objetivos que se pretende subsanar con la economía: el empleo, el problema de la exclusión financiera, la exclusión económica, el problema del agro, la producción de divisas… y teniendo claros los objetivos, con qué instrumentos contamos: el instrumento fiscal, monetario, crediticio, del fomento productivo… y así poner los instrumentos al servicio de los objetivos.

Lo segundo es clarificar la integralidad de la política. Una política económica integrada es indispensable. Con esos elementos claros, usted tiene muchos instrumentos a los cuales acudir, por ejemplo: utilización de crédito productivo focalizado para sectores que producen divisas o que garantizan seguridad alimentaria… Así se genera producción, inversión, consumo y empleo.

Es un conjunto de medidas políticas integradas y no una medida en particular. Hay que reperfilar la deuda, bajar el esfuerzo fiscal, generar políticas específicas de empleo, sobre todo de jóvenes. Ahí se podría tener una batería de instrumentos claros que no implican costos.

En otro tema. En estos días se informó que la Cámara de Representantes de EE.UU. aprobó el proyecto de Ley para renovar el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) para Ecuador, que duraría tres años, en caso de que el Senado lo apruebe y el presidente Trump no lo objete. ¿Qué beneficio trae esto para el país?

Implica que Ecuador no paga tasas arancelarias a los productos que ingresan al mercado estadounidense, como el atún, el camarón, las flores. Sin esos beneficios del Sistema General de Preferencia estos productos tendrían que pagar impuestos, que no los hacen competitivos con productos que llegan de otras regiones del mundo, que sí gozan de las preferencias.

¿Esta posible renovación de SGP se puede considerar como un logro de la política internacional y económica del Gobierno o es algo que siempre se renueva?

Es una potestad exclusiva que tiene el Gobierno estadounidense y la Cámara de Representantes de ese país, pero no es gratuita, sino que tiene una contraparte de acuerdos que Ecuador ha venido cumpliendo, como la lucha contra el narcotráfico en la región.

En los últimos años se ha venido renovando y ayuda a que nuestros productores, que ingresan sus mercancías al mercado norteamericano, se vuelvan competitivos.

Respecto a la glosa por parte de Contraloría a dos exministros de Finanzas del Gobierno de Rafael Correa, por $77 millones, los implicados emitieron un comunicado en el que manifiestan que la entidad de control no acogió normas constitucionales y legales. ¿Qué lectura le da a este tema?

Creo que los funcionarios se respaldan en una normativa que consta en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas; y la Contraloría, en la misma normativa, encuentra violaciones a algunos artículos.

El punto central es el siguiente: los funcionarios decidieron pagar parte de la deuda del Estado con bonos y lo que Contraloría dice es que esos bonos le generaron al Estado un costo de intereses por $77 millones y eso es lo que glosan. El mensaje tras la glosa es que: usted no debió haber pagado con bonos, porque eso no me hubiera generado intereses.

Seguramente, Ecuador no disponía -en ese momento- del dinero en efectivo para pagar esa deuda.

¿Fue legal y legítimo este pago de pensiones con bonos o fue más una decisión política?

Fue una decisión política y lo cuestionable es que pudieran haber dicho: al IESS le pagamos en efectivo y otro tipo de compromisos pagamos con bonos. Esa discreción no la tuvieron y decidieron políticamente pagarle al IESS y no a otros acreedores del Estado.

¿Por qué al IESS y no a otros acreedores?

Probablemente, porque el concepto que existía en el Gobierno de Correa es que el IESS es una institución pública y eso no es así. El IESS es una institución de seguro social de los trabajadores actuales para cuando se jubilen. Es un concepto totalmente distinto al de una institución pública, como decía el expresidente Correa.

Este momento estamos viendo que el IESS tiene problemas en su financiamiento corriente, por ejemplo en el seguro de salud. Esa concepción hizo que su ministro tomara la decisión de pagar con bonos, entendiendo que era una institución pública.

¿Qué le depara el panorama económico al país?

Ecuador tiene plena posibilidad de enderezar una política económica en el sentido en que hemos hablado. Las potencialidades de crecimiento son enormes, porque es un país que tiene muchas fuentes de crecimiento no usadas.

Cuando digo que el país tiene un capital social instalado, mucho más grande que en 2017, es como pensar en una fábrica que tenía un edificio, con maquinaria y equipamiento pequeño; y que 10 años después tenga cinco edificios con maquinaria y equipamiento, pero sin el capital de trabajo para poder en marcha ese equipamiento. Y no solo desde el Estado, sino desde el sector privado, popular y solidario, comunitarias, cooperativas, mixtas, locales…

El país necesita un ambiente en el que todas las fuerzas productivas se pongan a funcionar y echen a andar.

¿Cómo generar ese ambiente?

Con medidas articuladas, coordinadas, con objetivos claros… eso es lo que le falta al Ecuador.